根据目前公开的文献资料，新中国成立以来国家相关部门共颁发出版业发展计划与规划7期。最早为“八五”时期的《出版事业“八五”计划及十年发展规划》，发布于1991年4月。“九五”时期的出版业发展计划为面向科技领域的《新闻出版科技发展“九五”计划和2010年长期规划纲要》。

“十一五”时期开始，出版业发展规划进入了制度化、常规化、连续性的发布周期。国家对出版业的指导定位随着出版业在不同时期服务国家建设的需要而有所不同，新规划既有对往期规划的继承，又有对新形势、新问题、新方向的判断。从关键词表述来看，“九五”时期前，表述行业属性的关键词是“出版事业”；“九五”时期后，表述行业属性的关键词变为“出版业”，一字之差体现出行业属性的变化——由事业属性向事业产业属性转化。同时，“九五”时期后，表述行业范畴的关键词先后出现过“新闻出版业”“新闻出版广播影视”业，直到近期发布的《出版业“十四五”规划》，关键词再次被表述为“出版业”。《出版业“十四五”规划》是自“八五”时期至今三十年来，国家第二次从独立主体的视角为出版业做出的统筹规划（表1）。

21世纪风云变幻的国际舞台上，持续变革的科学技术推动了国际出版业在产业结构和发展模式上的深层革命，重塑了国际出版力量的新格局。经过70余年的发展，我国出版产业规模和社会影响日益扩大，出版结构布局日趋合理，体制机制不断创新，法律法规日益健全。我国出版业已成为全球出版格局的重要力量。

我国出版业在积贫积弱的困境中起步，经过几代出版人的奋发图强，快速步入出版大国的序列。“十三五”时期，新闻出版业年度营业收入最高达19万亿，资产总额接近25万亿，图书零售市场总规模突破千亿。全国共有新闻出版单位24万家，出版传媒集团120余家，中国内地在中国内地和香港上市的出版传媒公司40余家，新闻出版业就业人数约320余万人。成年国民的综合阅读率超过80%，数字阅读率超过75%，各项综合性指标均居于世界前列。

我国出版业从孤立无援的境遇中破冰，勇于担当深化合作，推动了中华文化在世界范围内的传播。2017年我国凭借连续10年全球最高产值增幅，跃入全球6大出版国之列。[1]2010年以来，我国有6家出版集团屡次入围“全球出版业50强”榜单（表2）。与我国合作出版的国家遍及亚洲、非洲、欧洲、大洋洲和美洲，出版物覆盖至希伯来语地区、印地语地区、僧伽罗语地区、乌尔都语地区等丝路沿线地区。

我国出版业作为文化产业的核心构成，履行着文化引导和服务经济的双重任务。70多年来，我国出版业服务国家文化建设和经济建设的能力不断提升，一方面满足了人民群众日益增长的精神文化需要，另一方面实现了产业产值经济实力的翻倍增长。

出版业服务党和国家发展大局的自觉性和主动性与日俱增。近年来，出版业在推进中华民族复兴、宣传党和国家重大决策、服务脱贫攻坚和决胜小康社会、传播抗疫知识和抗疫动员等方面发挥了重要的作用，围绕主流思想、高质量内容、前沿先进科技等核心主题的精品佳作不断涌现。

出版业特别是数字出版，作为国民经济高质量发展重要抓手的作用日益突出。自2010年以来，新闻出版业（数字出版与非数字出版）营业收入从1.4万亿元增长至2.9万亿元，在国民生产总值中的占比保持在百分之三左右。十年间，数字出版产业年度产值从2011年初的1千亿元增至2020年末的1万亿元，在国民生产总值中的占比从0.3%增长至1.2%。

多年来出版业始终高举中国特色社会主义大旗，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，坚持“二为”“双百”方针，把社会效益放在首位，走出了一条具有鲜明实践特色和理论特色的社会主义出版之路。

首先，建立了以社会效益为先的特色社会主义出版制度。形成了中央党委统一部署、区域行政部门监督管理的行政领导体制。搭建了以公有制为主体、多种所有制共同发展的经济体制。形成了以社会效益为先，以农家书屋、民文、盲文、全民阅读等工程为拉动的特色出版公共服务制度（表4）。

其次，完善了以保障人民群众表达权为宗旨的特色出版法制体系。形成了“以《宪法》为依据，以国务院颁布的《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》等3部法规为核心，以国务院新闻出版行政部门颁布或修订的关于图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、网络出版物，印刷复制、出版物发行以及出版物进口等25部行政规章为基础，以260多部规范性文件为补充”的法制体系。[2]

再次，构建了以马克思主义为指导的特色出版学术体系和学科体系。构建了以马克思主义出版观为指导，重视基础理论、专注前沿课题、探究出版历史、汲取世界经验的特色出版学术体系。设立了新闻传播学一级学科下设编辑出版学、数字出版二级学科的特色学科建制，树立了背靠文史学科，吸纳理工学科，融合新兴技术的新文科培养模式。

在国家2035年远景目标的宏观框架下，《出版业“十四五”规划》绘制了出版强国的美好愿景：中国出版业以创新创造的活力为核心动力，向内发挥优质内容供给能力、服务大局服务人民的能力和现代化的治理能力；向外彰显强大的国际竞争力、国家文化软实力以及中华文化影响力。按照规划统筹，出版业“十四五”期间将从9个方面攻克39项重点任务、实施46项重大工程、稳扎稳打实现6个阶段性目标。

为透彻地了解“十四五”时期出版业的各项发展任务，本文将其放置在2035年国家远景目标坐标体系中进行对应（表5）。在爬梳多期产业规划的基础上，本文发现，规划提及的多项发展任务集中围绕基本原则、内容导向、数字领跑、知识资源与国际交流5个面向的战略目标而展开。

新中国成立以来，党和政府一直高度重视出版宣传工作，不断强化出版宣传工作的核心地位并努力提升出版业在意识形态领域的引导能力。据不完全统计，新中国成立以来，国家相关部门先后出台指导出版活动的政策法规近1200部。[3]其中，重要的管理文件有《管理书刊出版业印刷业发行业暂行条例》（1951）《关于加强出版工作的决定》（1983）《出版管理条例》（1997）等。2000年后，国家对《出版管理条例》先后进行过5次修订。

“十三五”时期以来，党对出版工作意识形态的管理日益深化。2016年，习近平总书记在党的新闻舆论座谈会上提出舆论工作的48字职责和使命。同年，新闻出版署下发通知，要求新闻出版管理部门进一步加强和改进报刊出版管理工作。2018年，中共中央宣传部统一管理新闻出版工作，对外加挂国家新闻出版署牌子，加强党对出版工作的全面领导，切实筑牢意识形态安全屏障。

《出版业“十四五”规划》进一步明确提出新形势下党对出版业领导的两个落脚点——“管什么”和“怎么管”。“管什么”落脚于对出版导向和内容的管理，落实意识形态责任制。党组织要压实出版机构的文化引导职责，将宣传习近平新时代中国特色社会主义思想出版宣传作为出版战线的首要政治任务。各级出版单位的党组织要发挥重大决策作用，加强选题内容审核把关。属地管理部门和主管主办单位要担负起对本地区本部门出版工作的指导。新时期出版工作仍要坚持正确的政治方向、出版导向和价值取向。“怎么管”落脚于对出版业管理体制与机制的完善，加强自律与他律手段的结合。完善出版领域市场准入机制，加强出版资质管理；建立健全出版单位及从业人员违规行为记录和信用管理制度，加强违规责任追究和失信惩戒等。

回顾党的百年宣传史，出版在传播科学思想、传承中华文明、强健国民精神、宣传大政方针等方面作用显著。在第二个百年征程开启之时，出版工作发挥凝心聚力、化人育人的作用更为迫切，出版“重大”“重要”“精品”等高质量内容的使命更为艰巨。

“十三五”时期，出版业高质量科学发展路线首次出现在产业规划中，提出出版业发展方式重点由规模增长转变为质量增长。在高质量发展路线的指引下，主题出版承担了主流传播的历史使命，定位了出版高质量发展的时代方位，紧紧围绕党和国家的重大决策部署和年度主题主线展开工作（表6）。坚持“守正创新”的出版原则，古籍出版工作在赓续文脉、弘扬文明方面焕发新活力。以2020年为例，“全国古籍普查登记基本数据库”累计发布364家古籍单位82.5万条797.3万册（件）普查数据。

长期以来，国家高度重视出版业的数字化转型工作。《出版业“十一五”规划》首次提出“数字出版”战略，确定了我国冲击世界数字媒体技术制高点的目标。[4]《出版业“十二五”规划》提出了顺应数字化、信息化、网络化趋势，推进新闻出版业转型和升级的发展任务。[5]《出版业“十三五”规划》提出深化一体发展，推动媒体融合取得新突破的目标。[6]《出版业“十四五”规划》再次重提“数字出版”战略，要求以数字出版为支柱拉动整体产业升级。从“十一五”到“十四五”，4期产业规划对数字技术的表述经历了“确立—顺应—深化—依靠”的转变。从表述的嬗变可以看到，出版业不再将数字出版视为外在冲击，也不再将数字出版视为介质间的叠加，而是将其视为产业的新生力量与展望方向。十余年间，出版业对待数字技术的态度由外化排斥转变为内化融合，最终与之达成共存共荣的和解。

《出版业“十四五”规划》指出，数字出版产业战略要多节点“发力”，进行全产业链转型。政府端发力扶持数字产业园区（基地）、打造数字精品工程和平台；出版企业发力创新出版项目与争创融合旗舰；发行企业发力拓展线上与线下的发行渠道，打通出版与售卖的平台边界；印刷企业发力突破“卡脖子”的技术难题，确保印刷保障能力。公共文化服务部门发力全民数字阅读，让数字赋能乡村振兴。

在深入实施人才强国战略的背景下，《“十四五”规划》提出拉动人力资本水平，带动产业转型升级。出版业的高质量发展和现代出版体系的落成依赖于政治素养过硬、业务精通的人才与智囊，他们是产业的“内脑”和“外脑”，共同为产业的可持续发展提供动力和保障。

人才是出版业内容生产与产品运营的“内脑”，为产业提供自我更新自我迭代的动力，是出版业高质量发展的队伍保障。“十三五”时期，国家相关部门推出了多项卓有成效的出版人才培养与人才选拔计划：教育部实施“卓越新闻传播人才教育培养计划2.0”改革，中宣部推出文化名家暨“四个一批”人才评选，新闻出版总署推出“全国新闻出版行业领军人才”评选等。根据《“十四五”规划》，我国将进一步完善人才引进计划与全产业链培养机制，擦亮人才的政治底色，增强人才的全媒体应用能力和创新能力，搭建拥有领军人才、骨干人才和后备人才的多层次出版人才队伍，满足产业对人才的多样化需求。

智库是出版业政策生产与应用的“外脑”，是产业方向与批评反思的外部依据，是出版业高质量发展的智识源泉。2015年，两办印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》；2018年，原新闻出版广电总局在两办意见的基础上，发布了《关于加快新闻出版行业智库建设的指导意见》。《出版业“十四五”规划》量化了智库发展的具体目标，提出用5年时间打造20家出版高端智库，每年扶持5至10家出版研究机构。2022年1月，国家新闻出版署着手实施出版智库高质量建设计划，推动指导意见与产业规划的落地。2022年6月，首批16家出版智库培育机构名单出炉，这些机构将在国家的指引下深耕产业难题，以高水平研究成果为出版业的高质量发展提供保障。

2021年5月，习近平总书记在中共中央政治局第三十次集体学习时敦促各单位改进国际传播工作，“要加快构建中国话语和中国叙事体系，用中国理论阐释中国实践，用中国实践升华中国理论。”[7]后疫情时代，国际出版面临着复杂形势与不确定因素的全方位挑战。出版工作唯有立足全球、放眼未来、创新合作、增进交流，才能稳步扩展后疫情时代的出版外宣格局。

多年来，我国政府积极开展图书海外巡展活动，设立项目与工程达成互译出版，发展至今已经形成了多国多地区参与、多业态多领域合作的喜人局面（表7）。“十三五”时期，一些重点项目因势利导衍生出“小众化”的子项目，如“外国人写作中国计划”“中俄经典与现当代文学作品互译出版项目”等。出版物版权引进与输出比由“十三五”时期初的1.57:1缩小至“十三五”时期末的1.02:1。日渐增强的国际合作能力为出版外译提供了更多的契机，推动了有中国特色、中国风格、中国气派的话语体系走向世界。

《出版业“十四五”规划》对中国话语国际表达寄予希望。首先，增强话语的亲和力和魅力，巧用海外叙事方法构建中国形象，吸引海外出版机构与海外读者主动走近中国出版物，走进中国出版市场。其次，创新话语形态，聚焦新型体验技术对产品形态的开发，借助大数据技术分析出版物进出口动态，借助人工智能技术为海外读者精准画像。再次，扩大话语影响力，增强话语表述的掌控力、解释力，增强国际话语权，借助互译计划、资助项目展开合作交流，加快构建国际国内双循环的新发展格局。

从《出版业“八五”计划》到《出版业“十四五”规划》，行业关键词的表述经历了“出版事业”“新闻出版业”“新闻出版广播影视业”到“出版业”的细微变化。从外部影响因素来看，变化是为了适应国家出版业主管部门的机构调整和职能转变；从深层影响因素来看，变化体现了党和国家根据事业建设的需要对出版业功能和价值的深入认识，也体现了国家规划政策制定中实事求是的一贯精神。

满足人民群众对美好精神文化的追求是新时代出版业服务社会主义现代化建设的主要使命。中国特色社会主义进入了新时代，出版业不仅要发扬文化传承、知识传播、化风育人等千年来积累的优秀传统，更要围绕“新时代”“新阶段”“新形势”履行“新任务”。建设社会主义文化强国必须始终坚持社会主义方向，使党的创新理论深入传播，使习近平新时代中国特色社会主义思想更加深入人心。出版业应积极回应小康社会建设、乡村振兴、防疫减灾的文化诉求，向人民群众更好地解释时代变化的趋势，积极地为国家建设提供良好的舆论氛围。出版业应为人民群众提供文化供养，提高公共文化服务水平，从阅读环境、书屋设立到弘扬传统、文化振兴，持续释放社会主义的优越性，推动“书香社会”“学习型社会”的落成。

增强全球文化领导力是新时代出版业捍卫国家利益的目标要求。出版事业要与党和国家事业的发展要求相适应，与国家的综合国力和国际地位相匹配。我国作为世界第二大经济体，亟须具备与经济实力相当的话语实力。以提升国际影响力为目标打造位居世界前列的出版集团，通过拓宽业务发展边界、外延文化生态版图，融入国内国际双循环市场；以提升学术话语权为导向打造世界一流的学术话语传播平台，通过增进学术交流、构建学术共同体和提升学术评价认可度，拓展新的知识领域话语高地；以“人类命运共同体”为叙事命题构建全球文化领导力，壮大文化企业国际竞争力、提升文化品牌传播力、增强文化叙事吸引力，服务中华民族文化复兴的伟大事业。

出版业欲以高质量发展服务国家现代化建设，必须要有科学的现代出版制度作保障。传媒技术革命和出版格局演变要求出版业快速建立现代出版制度，以进一步解放生产力，解决引入新技术后的生产关系冲突，为出版业改革保驾护航。国家层面，为出版业构建市场调节有效、政府调控有度的出版经济体制；搭建公有制与非公有制经济融合发展的所有制格局；简政放权、放管结合、统一开放、竞争有序的现代市场体系。企业层面，深化转企改制，在出版企业内部建立现代企业制度，完善提升工作效率的岗位权责制度；探索与所有制相适应的业绩奖惩机制；创建以选才铸才为目的的创新激励制度。

正确对待社会效益和经济效益、出版事业与出版产业的关系，建构统筹兼顾、协调共生的产业布局。坚持社会效益为首的原则，大力发展文化事业，用事业方向引领产业趋势，让出版事业发挥意识形态“指南针”、人民需求“定盘星”的作用；处理好社会效益和经济效益的辩证统一关系，让文化事业与文化产业统筹发展，借助产业韧性克服经济增速放缓和疫情困境等出版发展困境，发挥经济增长“压舱石”和文化输出“助推器”的作用。

以创新驱动战略引领内容与技术升级，走有中国特色的自主出版道路。出版业创新发展，内容是立身的常量，技术是转型的变量。与新兴的内容聚合平台相比，出版业的优势集中在拥有准确、权威、体系化的内容资源上，因此内容创新是出版业的核心发展策略。做到内容创新要首先要围绕“创作者本位”，重新认识创作主体对于出版活动的巨大价值，把握出版活动的本质特征并尊重其基本规律，赋予多元创作主体所需要的创作空间。其次做到“消费者本位”，从制造逻辑转向服务逻辑，以用户的认知水平、场景使用习惯、服务体验为出发点提供价值匹配的文化产品。

从2014年“媒体融合战略”确立到2022年“出版深度融合”“文化数字化”深入推进，数字化战略已被提升至国家文化发展全局的核心位置。出版业需要全面拥抱数字技术带来的多方面业态转变：一是内容数字化，即运用数字技术，借助全息呈现、数字孪生、多语言交互等新型体验技术赋予文化产品以新的存在方式和长久的生命力。二是运营平台化，出版机构将成为资源协同与关系协同的聚合性中介平台，聚集价值共创的多元生产主体和消费主体。未来出版将集合UGC、PGC、众包、AI等多重生产方式，聚集区块链、大数据技术、云计算等多种技术类型的存储与分发方式。三是数据价值化，将原有浅加工一次传播的数据文献进行数据化深加工和再传播，以多媒体读本、知识库等知识服务的形式增值数据价值。也可同时借助数据抓取、云计算等技术对出版流程中沉淀的数据进行挖掘和分析，使作为副产品的出版数据获得新生。

经过百年发展，我国已成长为具有巨大体量与规模的出版大国，但在“由大到强”的转变过程中我们也面临着转型的困境与发展的风险。习近平总书记曾对风险社会治理提出要求，期望社会各界“增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之”[9]，面对波谲云诡的国际形势，肩负做大做强的艰巨使命，出版业要居安思危审慎行事，增强防范风险和应对风险的能力，将发展的安全底线和长治久安结合起来。

警惕质量下滑、导向不明的内容风险，建立高效、安全的监督管理体系，提高精品内容的持续供给能力。近些年来，国家出版业主管部门先后出台了一系列出版物内容质量管理的制度，相关部门每年牵头开展定期和不定期的出版物质量检查，对于全面提升出版物内容质量发挥了非常重要作用。但即便如此，出版物内容质量仍然有很大的提升空间。2022年5月，社会科学文献出版社专业书籍《美国高等教育史》翻译水平遭遇质疑，出版社发布致歉函；人民教育出版社因小学数学教材插画质量与导向问题登上热搜，教育部成立调查组全面彻查。这些现象提醒我们，当前意识形态领域的斗争形势仍然十分复杂，我国出版单位作为宣传领域的生力军，必须首先筑牢安全底线，进一步提高出版领域的敏感性，要在流程、制度、内容以及作者的选择上增强规范性和确保安全性，做到守土有责、守土尽责，严格执行“三审三校”的出版流程，把好内容质量关和价值导向关。

警惕资本无序扩张、不当竞争的市场风险，加强行政管理与依法治理，打造健康有序、公平竞争的市场环境。近年来我国出版法治体系逐步完善，市场环境总体发展趋势向好。但是值得注意的是，资本与技术不仅加速了市场的成熟，也增加了市场失灵的风险。2021年底“刘媛媛1元售书事件”，引发了学界与业界对网络平台及博主长期低价售书乱象的大讨论，图书价格立法被正式提上日程。网络环境下，国家应警惕“完全由市场决定资源配置”的经济行为，其可能掩盖了发行权归属和利益流向的本质问题。出版单位应拒绝流量焦虑与网络倾销的经济诱惑，避免因参与价格战和炒作营销而导致市场“失序”。于此，“十四五”时期，出版管理者应一面为资本在文化市场设置“红绿灯”，让资本规范有序运行；一面积极推动图书价格立法工作，通过刚性手段保障文化市场的经济秩序。同时，继续修订《中华人民共和国著作权法实施条例》《网络出版服务管理规定》《出版物市场管理规定》等治理规范，用以深化出版业系统治理、综合治理和源头治理，打造清朗自律的市场环境。

警惕技术主导、效率优先的理念风险，强化出版工作者的职业精神，打造胸怀“国之大者”肩负“民族复兴”的出版队伍。2022年5月，国家市场监督管理总局回应网友对中国知网收费情况的质疑，立案调查“中国知网涉嫌垄断”等问题。事件暴露出的问题是：尽管部分出版企业借助新型技术创新了知识服务的渠道和方式，但其企业理念却被“机构效益最大化”的工具理性统领，未能上升到“为公众而出版”的社会责任高度。故而这些企业将信息垄断、高价销售、算法滥用等手段渗入经营行为，造成了知识鸿沟加深、用户隐私流失、版权被盗用等问题，给社会带来恶劣影响，加剧了现代社会的风险危机。我国出版业应始终奉精神操守为职业圭臬，不忘为人民而出版的初心，牢记为民族复兴而出版的使命。对从业队伍进行制度化的职业培训，增强出版从业者的职业身份认同，让从业者感受到职业荣光和历史使命，为出版业高质量发展打造政治素质过硬、业务本领高强的人才队伍。